Washington Post om USAs sanktioner mot världen
På Kuba har de sanktioner som USA införde för mer än 60 år sedan inte lyckats få bort kommunistregimen – men de har gjort det svårare att få in viktiga medicinska förnödenheter till ön.
I Iran har USA:s sanktioner från 1970-talet inte tvingat bort Teherans teokratiska härskare – men de har fått landet att skapa nära allianser med Ryssland och Kina.
I Syrien sitter diktatorn Bashar al-Assad kvar vid makten trots 20 år av amerikanska sanktioner – men landet kämpar med att återuppbygga sig efter inbördeskriget och fler syrier än någonsin väntas behöva humanitär hjälp i år.
I land efter land har sanktioner kommit att bli det viktigaste instrumentet i USA:s utrikespolitik.
I dag bedriver USA tre gånger så många sanktioner som något annat land eller internationellt organ och riktar sig mot en tredjedel av alla länder med någon form av ekonomisk påföljd för personer, egendom eller organisationer. De har blivit ett nästan reflexmässigt vapen i den eviga ekonomiska krigföringen, och överanvändningen av dem erkänns på högsta regeringsnivå. Men amerikanska presidenter finner verktyget alltmer oemotståndligt.
Genom att utestänga de sanktionerade från det västerländska finansiella systemet kan de krossa nationella industrier, radera personliga förmögenheter och rubba den politiska maktbalansen i besvärliga regimer – allt utan att sätta en enda amerikansk soldat i fara.
Men i takt med att sanktionerna har blivit fler har också oron för deras effekter ökat.
I Washington har svällningen av sanktioner gett upphov till en industri värd flera miljarder dollar. Utländska regeringar och multinationella företag spenderar orimliga summor på att påverka systemet, medan advokatbyråer med vita skor och lobbyverksamheter på K Street har byggt upp blomstrande sanktionspraxis – delvis genom att locka regeringstjänstemän att tjäna pengar på deras expertis.
På andra håll har sanktioner drivit autokratiska regimer till svartabörshandel, vilket har stärkt kriminella nätverk och smugglargäng. USA:s motståndare ökar sina ansträngningar att samarbeta för att kringgå de ekonomiska påföljderna. Och precis som vid militära aktioner kan ekonomisk krigföring leda till indirekta skador: Sanktionerna mot Venezuela bidrog t.ex. till en ekonomisk nedgång som var ungefär tre gånger så stor som den som orsakades av den stora depressionen i USA.
Sanktioner – eller till och med bara hotet om dem – kan vara ett effektivt politiskt verktyg, ett sätt att bestraffa dåligt beteende eller sätta press på en motståndare utan att ta till militärt våld. Nordkorea har dock varit föremål för sanktioner i mer än ett halvt sekel utan att Pyongyangs ansträngningar att skaffa kärnvapen och interkontinentala ballistiska missiler har stoppats. USA:s sanktioner mot Nicaragua har inte gjort mycket för att avskräcka president Daniel Ortegas auktoritära regim. Två års sanktioner mot Ryssland på grund av landets invasion av Ukraina har försämrat Moskvas långsiktiga ekonomiska utsikter och höjt kostnaderna för militär produktion. Men sanktionerna har också gett upphov till en ”mörk flotta” av fartyg som säljer olja utanför internationella regler, samtidigt som Kreml har lierat sig närmare med Peking.
Oron över de ökade sanktionerna har nått de högsta nivåerna i den amerikanska regeringen: Vissa högt uppsatta tjänstemän i administrationen har direkt till president Biden sagt att överanvändning av sanktioner riskerar att göra verktyget mindre värdefullt. Men trots att man inser att sanktionsvolymen kan vara överdriven tenderar amerikanska tjänstemän att se varje enskild åtgärd som berättigad, vilket gör det svårt att stoppa trenden. USA inför sanktioner i rekordfart även i år, och enligt en analys från Washington Post omfattas nu mer än 60 procent av alla låginkomstländer av någon form av ekonomiskt straff.
”Det har blivit det viktigaste utrikespolitiska verktyget i USA:s arsenal”, säger Bill Reinsch, professor i internationella affärer vid Center for Strategic and International Studies, en tankesmedja i Washington. ”Och ändå”, säger Reinsch, ”är det ingen i regeringen som är säker på att hela strategin ens fungerar.”
Dagens sanktioner har sin grund i lagar som antogs under det kalla kriget och första världskriget. USA:s regering inför fler sanktioner mot utländska regeringar, företag och personer än någonsin. Men dessa kraftfulla verktyg för ekonomisk krigföring kan få oavsiktliga konsekvenser som skadar civilbefolkningen och undergräver USA:s utrikespolitiska intressen. The Money War undersöker spridningen av USA:s ekonomiska sanktioner och farorna med överanvändning.
Saddam Husseins invasion av Kuwait 1990 gav upphov till en ny form av vapen: en internationell blockad av export till Irak. Efter Gulfkriget gjorde omfattande sanktioner det omöjligt för Irak att exportera olja eller importera förnödenheter för att återuppbygga sina decimerade vatten- och elsystem, och sjukdomar som kolera och tyfus ökade kraftigt.
Samtidigt, i och med Sovjetunionens kollaps, framträdde USA som världens oöverträffade supermakt, både finansiellt och militärt. Regeringar och banker över hela världen var beroende av den amerikanska dollarn, som fortfarande är den dominerande valutan på jorden. I dag köper dollarn tillgång till den amerikanska ekonomin men ligger också till grund för internationell handel även när det inte finns någon koppling till en amerikansk bank eller ett amerikanskt företag. Råvaror som olja prissätts globalt mot dollarn, och länder som handlar med sina egna valutor är beroende av dollar för att genomföra internationella transaktioner.
Denna finansiella överlägsenhet skapar en risk för USA:s motståndare och även för vissa allierade. För att kunna handla i dollar måste finansinstituten ofta låna, om än tillfälligt, från amerikanska motparter och följa den amerikanska regeringens regler. Det gör finansdepartementet, som reglerar USA:s finansiella system, till grindvakten för världens bankverksamhet. Och sanktioner är porten.
Finansdepartementets tjänstemän kan införa sanktioner mot alla utländska personer, företag eller regeringar som de anser vara ett hot mot USA:s ekonomi, utrikespolitik eller nationella säkerhet. Det finns inget krav på att anklaga, än mindre döma, någon för ett specifikt brott. Men åtgärden gör det till ett brott att handla med den sanktionerade parten. Att omfattas av amerikanska sanktioner innebär ett förbud på obestämd tid från en stor del av den globala ekonomin.
Systemet byggdes upp långsamt. De första måltavlorna (förutom det kommunistiska Kuba) var drogkarteller i länder som Mexiko och Colombia och skurkstater som Libyen. Så sent som på 1990-talet var finansdepartementets Office of Foreign Assets Control (OFAC) ansvarigt för att genomföra en handfull sanktionsprogram. Dess personal rymdes bekvämt i ett enda konferensrum. Ett av de viktigaste ansvarsområdena var att blockera den amerikanska försäljningen av kubanska cigarrer.
Allt detta förändrades efter terroristattackerna den 11 september 2001. Kongressen antog en lag som tvingade finansinstituten att föra register över konsumenttransaktioner och överlämna dem till brottsbekämpande myndigheter. Plötsligt hade amerikanska tjänstemän mängder av information om världens bankkunder, precis som framväxten av digitala banktjänster gav nya insikter i det globala penningflödet.
I takt med att finansdepartementet blev en nyckelspelare i det globala kriget mot terrorismen började de amerikanska beslutsfattarna förstå kraften i landets finansiella hegemoni. Bevis på konceptet materialiserades snart. År 2003 skrämde Nordkorea upp världen genom att dra sig ur ett kärnvapenavtal. Finansdepartementets tjänstemän under president George W. Bush riktade inte bara in sig på den bank i Macao som förmedlade betalningar för Pyongyang, utan hotade också alla banker som handlade med den banken.
Nordkoreanska tjänstemän ylade – och åtgärderna hindrade Pyongyangs finanser. Episoden var en uppenbarelse för finansdepartementets personal: USA verkade ha skrämt en fiende på andra sidan jordklotet utan att avfyra en enda kula eller spendera ett enda öre. ”Finansdepartementet fick klartecken att börja slå på saker med den här hammaren.”
Spelboken förändrades snart till att omfatta större mål och mer aggressiv verkställighet. År 2010 samarbetade president Barack Obama med kongressen för att godkänna sanktioner som skulle tvinga Iran att ge upp sina kärnvapenambitioner. Justitiedepartementet började utkräva miljardbelopp i böter av västerländska banker som trotsade finansdepartementets förbud. Dessa sanktioner gällde inte bara Iran utan även företag som handlade med Iran, vilket undergrävde Teherans kopplingar till internationella marknader. Denna maktdemonstration ledde till nya krav. Under Obamas andra mandatperiod hade sanktioner införts mot en växande lista som omfattade militära tjänstemän i Demokratiska republiken Kongo, leverantörer till den jemenitiska militären, libyska tjänstemän med kopplingar till Moammar Gaddafi och Syriens president Bashar al-Assad.
Kongressen kom in i handlingen och översvämmade utrikesdepartementet och Vita huset med förfrågningar om sanktioner som i vissa fall verkade vara avsedda att skära av utländsk konkurrens till hemstatens industrier. Vissa experter ansåg att den kraftiga ökningen hade spårat ur.
År 2014 ställde Rysslands olagliga invasion och annektering av Krim från Ukraina finansdepartementet inför en enorm utmaning. Länder som Nordkorea och Iran sågs som allvarliga nationella säkerhetshot, men ingen trodde att de var en integrerad del av den globala finansvärlden. Nu tvingades finansdepartementet att konfrontera en av världens 10 största ekonomier. Ett felsteg kunde få de globala marknaderna att skaka. Sanktioner var plötsligt en nyckelfaktor i den återuppståndna stormaktskonkurrensen mellan Washington, Peking och Moskva.
Men regeringstjänstemän började märka problem med finansministeriets komplicerade nya system. Sanktioner mot Ryssland som riktade sig mot allierade till president Vladimir Putin och statliga banker hade ingen uppenbar effekt på kontrollen över Krim. Europeiska ledare blev arga över de böter som deras banker ålagts. Antalet sanktionerade enheter verkade växa för snabbt för att OFAC skulle hinna med. Nyanserna skapade förvirring; förfrågningar om förtydliganden strömmade in och antalet stämningar mot myndigheten tredubblades. Omsättningen intensifierades, eftersom de stigande insatserna gjorde det möjligt för finansdepartementets personal att sticka iväg till privata lönedagar som kunde fyrdubbla deras inkomster.
En mer existentiell utmaning uppstod också: Sanktionernas styrka låg i att utländska aktörer förvägrades tillgång till dollarn. Men om sanktioner gör det riskabelt att vara beroende av dollar kan nationer hitta andra sätt att handla – vilket gör att de kan undvika amerikanska påföljder helt och hållet. Ändå hittade den tillträdande Trumpadministrationen nya användningsområden för det finansiella vapnet samtidigt som den tillämpade fler sanktioner än någonsin. Som president använde Donald Trump sanktioner som vedergällning på ett sätt som han aldrig hade kunnat föreställa sig. Han beordrade t.ex. sanktioner mot tjänstemän vid Internationella brottmålsdomstolen efter att domstolen hade inlett en utredning om amerikanska truppers agerande i Afghanistan.
Trump-administrationen har också belagt Venezuela med förödande sanktioner i syfte att misskreditera Nicolás Maduros diktatur och uppmuntra en oppositionsrörelse. Sanktionerna misslyckades med att avsätta Maduro – och får nu ofta skulden för att ha förvärrat en av de värsta ekonomiska kollapserna i fredstid i modern historia. ”Missbruket av det här systemet är löjligt, men det är inte finansdepartementets eller OFAC:s fel: De är duktiga yrkesmän. De vill ha lättnad från detta obevekliga, aldrig sinande, du-måste-sanktionera-alla-och-deras-systrar-system, ibland bokstavligen”, säger Caleb McCarry, som tjänstgjorde som senior medarbetare i senatens utskott för utrikesrelationer och var utrikesdepartementets ledare för Kubapolitiken under George W. Bushs administration.
När Biden tillträdde hade det uppstått ett samförstånd i hans team om att något måste förändras. Men i likhet med de tre tidigare administrationerna tyckte Bidens team att det var svårt att ge upp makten. Sanktioner som Biden sagt sig vilja lätta på, t.ex. de som Trump infört mot Kuba, har i stort sett bibehållits efter påtryckningar från Capitol Hill, trots att höga tjänstemän i administrationen anser att embargot är kontraproduktivt och ett misslyckande.
Några av kritikernas värsta farhågor har inte materialiserats: Dollarn förblir världens främsta reservvaluta, åtminstone för tillfället.
Men andra problem verkar bli värre. Nuvarande och tidigare amerikanska tjänstemän beskriver OFAC:s arbetsbelastning som överväldigande och att myndigheten översvämmas av tiotusentals förfrågningar från den privata sektorn.”Vi tänker inte på de indirekta skadorna av sanktioner på samma sätt som vi tänker på de indirekta skadorna av krig”, sade Ben Rhodes, som var biträdande nationell säkerhetsrådgivare i Obama-administrationen.. ”Men det borde vi göra.”
How four US presidents unleashed economic warfare across the Globe
Jeff Stein och Federica Cocco, Washington Post 24-07-25 (ZT, kortad)
